Die Messer werden gewetzt: Der Kampf der EU um Tabak und dessen Alternativen beginnt
Brüssel bereitet sich auf eine heftige Auseinandersetzung über die erste Studie der Europäischen Kommission zu den gesundheitlichen Auswirkungen alternativer Tabakprodukte wie E-Zigaretten vor. Unterdessen bewegt sich eine parallele Debatte darüber, wie diese Produkte besteuert werden sollten, auf einem schmalen Grat.
Die bevorstehende Gesundheitsstudie wird Teil der Überarbeitung der Tabakproduktrichtlinie (TPD) sein, die darüber entscheiden wird, ob neuere Produkte – darunter erhitzter Tabak und Nikotinbeutel – genauso behandelt werden sollen wie herkömmliche Zigaretten. Das Ergebnis dürfte die regulatorischen Rahmenbedingungen für die kommenden Jahre prägen.
Obwohl formal getrennt, steht die Überarbeitung der TPD indirekt mit den laufenden Verhandlungen über die Richtlinie über die Verbrauchsteuer auf Tabakwaren (TED) und die Eigenmittel aus der Tabaksteuer (TEDOR) in Verbindung. Letztere ist für den langfristigen Haushalt der EU von entscheidender Bedeutung, da Brüssel plant, jährlich 11,2 Milliarden Euro aus der Tabakbesteuerung als Teil seiner sogenannten „Eigenmittel“ einzunehmen.
Alternative Tabakprodukte genauso schädlich wie Zigaretten
Den Ton der Debatte hat bereits EU-Gesundheitskommissar Olivér Várhelyi vorgegeben, der im vergangenen Dezember gegenüber Euractiv erklärte, dass different Tabakprodukte genauso schädlich seien wie herkömmliche Zigaretten.
Es wird erwartet, dass die Kommission zunächst eine Bewertung der aktuellen Tabakproduktrichtlinie (TPD) veröffentlicht, deren Ergebnisse laut einem EU-Sprecher „die nächsten Schritte in Bezug auf die EU-Gesetzgebung bestimmen werden“.
Euractiv geht jedoch davon aus, dass der Ausschuss für Regulierungskontrolle (RSB) – die interne Kontrollinstanz der Kommission – darauf hingewiesen hat, dass der derzeit in den Dienststellen der Kommission diskutierte Bewertungsbericht eine Reihe von „zukunftsorientierten Maßnahmen“ enthält. In der Praxis deutet dies darauf hin, dass die Bewertung bereits den Weg für eine strengere Regulierung neuerer Produkte ebnet.
Ein EU-Beamter, der nah an den Diskussionen dran ist, sagte, die Kommission strebe die Vorlage einer auf soliden Beweisen basierenden Studie an, wohl wissend, dass die Tabakindustrie selbst das kleinste Detail unter die Lupe nehmen werde, um deren Schlussfolgerungen anzufechten.
Entschieden für strengere Beschränkungen
Damit die überarbeitete Tabakrichtlinie verabschiedet werden kann, ist eine qualifizierte Mehrheit unter den Mitgliedstaaten erforderlich. Ein starker Block unter der Führung von Frankreich und den Niederlanden hat sich entschieden für strengere Beschränkungen ausgesprochen. Im Gegensatz dazu argumentieren Länder wie Italien und Griechenland – wo tabakbezogene Investitionen nach wie vor bedeutend sind –, dass Entscheidungen auf soliden wissenschaftlichen Erkenntnissen beruhen müssen.
Der griechische Gesundheitsminister Adonis Georgiadis erklärte letzte Woche, er werde sich jeder „übereilten Entscheidung, die eher aus ideologischen als aus wissenschaftlichen Gründen getroffen wird“, widersetzen. Er betonte, dass sich die politischen Entscheidungsträger auf konkrete Studien stützen müssten, die aufzeigen, ob sich diese Produkte von herkömmlichen Zigaretten unterscheiden. „Wenn sie sich unterscheiden, werden sie anders behandelt; wenn nicht, dann nicht“, sagte er.
Eine zentrale Schwierigkeit liegt in der relativ kurzen Zeit, seit der diese Produkte auf dem EU-Markt sind, was Fragen aufwirft, ob ausreichende Langzeitdaten vorliegen, um fundierte Schlussfolgerungen zu stützen. Dies könnte die vorsichtige Haltung der Kommission gegenüber diesen Produkten verstärken.
Rauchen auf Rekordtiefstände gesunken
„Die überzeugendsten Daten, die zeigen, was funktioniert, liegen bereits aus Schweden, Tschechien und Griechenland vor, wo das Rauchen auf Rekordtiefstände gesunken ist, während gleichzeitig auf Alternativen wie E-Zigaretten und Tabakbeutel umgestiegen wurde“, sagte Nathan Jones, Leiter der EU-Regulierungsstrategie bei British American Tobacco.
Jones erklärte, die Frage sei nicht, ob E-Zigaretten oder Tabakbeutel risikofrei seien – „das sind sie nicht“ –, sondern vielmehr, wie sie im Vergleich zum fortgesetzten Zigarettenkonsum bei Erwachsenen abschneiden, nicht im Vergleich zum Nichtkonsum.
„Wenn man dies ignoriert, läuft die EU Gefahr, die Fehler Belgiens und der Niederlande zu wiederholen, wo schlecht konzipierte Maßnahmen einen boomenden illegalen E-Zigaretten-Markt geschaffen haben, der von kriminellen Banden betrieben wird und in dem es keine Sicherheitsstandards, keine Alterskontrollen und keine staatliche Kontrolle gibt“, merkte er an.
Contre-Feu, eine französische Interessengruppe gegen Tabak, erklärte jedoch, das schwedische Beispiel der Industrie sei irreführend. „Die Behörden führen den Rückgang der Raucherquote in erster Linie auf die Umsetzung von Maßnahmen im Einklang mit dem WHO-Rahmenübereinkommen zur Eindämmung des Tabakkonsums (FCTC) zurück und nicht auf den Anstieg des Konsums von Nikotinbeuteln“.
Auf die Frage, ob nationale Daten berücksichtigt würden, lehnte es die Kommission ab, vor der Veröffentlichung der Studie Einzelheiten zu nennen.
Verhandlungen sind in eine Sackgasse geraten
Gleichzeitig sind die Verhandlungen über das TED laut mehreren diplomatischen Quellen in eine Sackgasse geraten. Die von der Kommission vorgeschlagene TEDOR-Abgabe würde eine Steuer in Höhe von 15 % auf die nationalen Tabaksteuereinnahmen einführen. Die Logik dahinter ist laut EU-Diplomaten einfach: Je höher das harmonisierte Steuerniveau, desto weniger werden die Mitgliedstaaten die Auswirkungen der Abführung eines Teils ihrer Einnahmen an Brüssel spüren.
Die zyprische EU-Ratspräsidentschaft hat einen Kompromissvorschlag vorgelegt, der einige der Differenzen zwischen den Mitgliedstaaten verringert, doch eine endgültige Einigung ist weiterhin ungewiss. Da Einstimmigkeit erforderlich ist, könnte ein einziges Veto den gesamten Prozess zum Scheitern bringen.
Luxemburg drängt auf eine Übergangsphase für einen Kaufkraftindexierungsmechanismus – ein System, bei dem die EU-Besteuerung entsprechend der nationalen Kaufkraft angepasst würde. Für Luxemburg würde dies zu einem starken Anstieg der Steuern führen.
Frankreich hingegen ist besorgt über Einnahmeverluste im Zusammenhang mit grenzüberschreitenden Einkäufen, die durch die niedrigeren Tabakpreise in Luxemburg verursacht werden. Paris plädiert daher für strengere Beschränkungen der Mengen, die Einzelpersonen in anderen Mitgliedstaaten erwerben dürfen.
Deutschland hat sich auffällig zurückgehalten
Auch Schweden hat sich gegen den derzeitigen Ansatz zur Besteuerung von Nikotinbeuteln ausgesprochen. Deutschland hingegen – dessen Position entscheidend sein wird – hat sich bislang auffällig zurückgehalten. Ein deutsches Dokument, das Anfang des Jahres bekannt wurde, deutete darauf hin, dass Berlin optimistisch conflict, bis Ende Juni eine Einigung erzielen zu können, doch eine klare Haltung ist bislang noch nicht erkennbar.
Branchenkreise argumentieren, dass sich die Aufmerksamkeit nun auf Wopke Hoekstra richtet, einen EU-Kommissar, der auch für die EU-Steuerpolitik zuständig ist und voraussichtlich eine Schlüsselrolle bei der Überbrückung der Meinungsverschiedenheiten im Vorfeld der nächsten ECOFIN-Sitzung am 12. Juni spielen wird.
Diesen Quellen zufolge würde ein Scheitern der Einigung – was bedeuten würde, dass die TEDOR-Berechnungen auf dem aktuellen Rahmen basieren würden – die jährlichen Einnahmen der Kommission auf rund 5 Milliarden Euro begrenzen. Im Gegensatz dazu könnte die Annahme des derzeit vorliegenden Kompromisses quick die ursprünglich prognostizierten 11 Milliarden Euro einbringen.
„Ein ehrgeiziges Ergebnis anstreben“
Die Kommission hat jedoch erklärt, dass die Mitgliedstaaten entweder mehr Geld beisteuern müssen oder der gesamte EU-Haushalt gekürzt wird, falls die prognostizierten Einnahmen aus Eigenmitteln nicht erreicht werden. Hoekstras Büro lehnte eine Stellungnahme zu dem derzeit vorliegenden zyprischen Vorschlag ab, betonte jedoch, dass „wir generell ein ehrgeiziges Ergebnis anstreben“.
Weitere Komplikationen könnten entstehen, wenn Irland – das zu den Ländern mit den höchsten Tabaksteuersätzen in Europa zählt – im Juli die rotierende EU-Ratspräsidentschaft von Zypern übernimmt. Branchenvertreter warnen, dass Dublin EU-Steuersätze unterhalb des eigenen Niveaus wahrscheinlich nicht unterstützen werde, was eine anhaltende Pattsituation riskiere.
(bms, aw)
